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新形勢下修訂《反洗錢法》的辯證關(guān)系和內(nèi)容
來源：《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2025年第2期
作者：王新，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國家檢察官學(xué)院兼職教授
摘要：《反洗錢法》修訂的通過和實施，是我國反洗錢事業(yè)的里程碑式事件，其在以下三對重要關(guān)系中實現(xiàn)了辯證統(tǒng)一：對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)與立足國內(nèi)反洗錢國情；反洗錢主體的義務(wù)與責(zé)任的有機結(jié)合；保護個人金融信息、公眾合法權(quán)益與反洗錢工作的平衡。這體現(xiàn)出《反洗錢法》修訂的核心價值取向和基本原則。雖然新修訂的《反洗錢法》基本沿襲了原法設(shè)立7章的結(jié)構(gòu)框架，但在厘清法律適用的范圍、加強反洗錢監(jiān)督管理、打擊利用虛擬資產(chǎn)等新技術(shù)的洗錢活動、充實反洗錢涉外法治規(guī)范、完善違法責(zé)任的威懾和激勵機制等方面進行重大修訂，豐富和完善了新形勢下我國反洗錢的法律機制，有利于推進反洗錢的法治化水平。
《反洗錢法》是反洗錢法律制度的基本法。2024年11月8日，第十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了修訂的《中華人民共和國反洗錢法》，自2025年1月1日起施行。這是我國反洗錢事業(yè)的里程碑式事件。黨的二十大報告指出：“加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。”全國人大常委會法制工作委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，修訂《反洗錢法》是貫徹落實黨的二十大、二十屆三中全會關(guān)于加強金融法治建設(shè)、完善涉外領(lǐng)域立法相關(guān)要求的具體舉措，對于維護金融安全，健全國家金融風(fēng)險防控體系，擴大金融高水平雙向開放，提高參與國際金融治理能力具有重要意義。本文擬在闡述《反洗錢法》修訂的國內(nèi)外新形勢和艱辛進程之基礎(chǔ)上，重點分析在修訂中如何辯證平衡三對重要關(guān)系，并且對新修訂的《反洗錢法》中的重點條款展開類型化解析。
一、反洗錢的新形勢：國內(nèi)頂層設(shè)計和國際合作
從時代背景看，《反洗錢法》的修訂面臨深刻而復(fù)雜的國內(nèi)和國際環(huán)境的新形勢，其兼具落實國內(nèi)頂層設(shè)計和國際合作的雙重要求。
在國內(nèi)層面，對于洗錢的危害性，我國監(jiān)管部門最初將其狹義地與金融機構(gòu)聯(lián)系在一起，認(rèn)為洗錢損害銀行的穩(wěn)定和公眾對銀行的信任。其后，我國拓展對反洗錢重要性的認(rèn)識，認(rèn)為洗錢與產(chǎn)生經(jīng)濟利益的違法犯罪活動相伴共生，不僅破壞市場經(jīng)濟活動的公平公正、妨礙有序競爭、損害金融機構(gòu)聲譽和正常經(jīng)營、威脅金融體系的安全穩(wěn)定，而且成為腐敗滋生的溫床。隨著總體國家安全觀的提出，鑒于反洗錢直接涉及經(jīng)濟安全、金融安全、社會安全等多個領(lǐng)域，與經(jīng)濟、金融、國際政治和合作均緊密地聯(lián)系在一起，我國開始從國家安全戰(zhàn)略高度來認(rèn)識反洗錢問題，并且進行頂層制度設(shè)計，我國反洗錢的機制由此發(fā)生轉(zhuǎn)型升級，成為踐行和落實總體國家安全觀的重要環(huán)節(jié)和抓手。
2017年4月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十四次會議經(jīng)過審議，將完善“反洗錢、反恐怖融資、反逃稅”（以下簡稱“三反”）監(jiān)管體制機制列為深化改革的重點任務(wù)。2017年9月，為了推進和落實上述任務(wù)，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（以下簡稱《“三反”意見》），明確指出“三反”監(jiān)管體制機制的“三個重要”性：“是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、維護經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定的重要保障，是參與全球治理、擴大金融業(yè)雙向開放的重要手段。”該意見還從健全工作機制、完善法律制度、健全預(yù)防措施、嚴(yán)懲違法犯罪活動、深化國際合作、創(chuàng)造良好社會氛圍等方面，提出27項具體措施。由此可見，我國對于反洗錢的認(rèn)識發(fā)生了“三級跳”：從最初關(guān)于維護金融機構(gòu)的穩(wěn)定和聲譽之最狹義的理解，發(fā)展到洗錢與產(chǎn)生經(jīng)濟利益的上游犯罪之間聯(lián)系而延伸至維護金融安全，最后提升到維護總體國家安全的戰(zhàn)略高度，并且將反洗錢納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)。正是在上述頂層設(shè)計的要求下，我們需要進行立法反應(yīng)，特別是對作為反洗錢制度基本法的《反洗錢法》做出調(diào)整。
在國際層面，反洗錢也已被提升到維護國家經(jīng)濟安全和國際政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，是國際合作的重點領(lǐng)域之一。許多重要的國際多邊合作機制均將預(yù)防和打擊洗錢與恐怖融資作為重要議題。聯(lián)合國以及世界銀行、國際貨幣基金組織、巴塞爾銀監(jiān)會、沃爾夫斯堡金融機構(gòu)集團等重要的國際性金融組織，均頒行了一系列公約、指令、聲明、指南和建議等反洗錢規(guī)范文件，國際合作都是其中必不可少的核心內(nèi)容。
“金融行動特別工作組”（以下簡稱FATF）是世界上最具影響力和最具權(quán)威性的、專門致力于國際反洗錢和恐怖融資的一個政府間國際組織，其主要任務(wù)是制定國際標(biāo)準(zhǔn)，促進有關(guān)法律、監(jiān)管、行政措施的有效實施，以打擊洗錢、恐怖融資、擴散融資等危害國際金融體系完整性的活動。同時，為了確保各國有效執(zhí)行其發(fā)布的反洗錢通行國際標(biāo)準(zhǔn)《四十項建議》，FATF逐步建立對各個國家和司法管轄區(qū)進行互評估的機制。從實際效果來看，世界各國的監(jiān)管機構(gòu)和金融從業(yè)人員都高度重視FATF的評估報告，將其作為判斷一國金融機構(gòu)反洗錢和反恐融資風(fēng)險內(nèi)控水平的主要依據(jù)。我國為了使反洗錢融入國際合作框架，積極尋求加入該國際組織，在2007年6月成為正式成員國，并于2019年7月?lián)屋喼抵飨瘒?/span>
2014年5月，FATF啟動第四輪反洗錢和反恐怖融資的國際互評估，從制度機制是否符合國際標(biāo)準(zhǔn)的“合規(guī)性”方面和實際成效的“有效性”層面進行綜合考察和評估，涉及190多個國家和地區(qū)。2018年至2019年，FATF對我國反洗錢工作開展第四輪互評估，在肯定近年來中國在反洗錢工作方面取得的積極進展的同時，也指出中國反洗錢工作存在一些需要改進的問題。根據(jù)FATF的評估規(guī)則，我國在該輪評估結(jié)果公布后進入強化的后續(xù)程序，需要在3年內(nèi)改進和解決互評估中發(fā)現(xiàn)的問題，并對未達標(biāo)的 18項相關(guān)指標(biāo)進行后續(xù)整改，重新評級。在2020年至2022年期間，我國針對互評估中發(fā)現(xiàn)的問題，制定和修訂了一系列反洗錢規(guī)范制度，FATF對中國進行3次后續(xù)評估，重新對13項“合規(guī)性”指標(biāo)進行評級，其中有9項被提升到達標(biāo)水平。至此，我國在FATF《四十項建議》“合規(guī)性”指標(biāo)中的達標(biāo)數(shù)量從22項提升至31項。
需要特別指出的是，按照FATF的互評估機制，FATF將在2025年至2027年期間對我國開展第五輪評估。相對于第四輪評估，第五輪評估標(biāo)準(zhǔn)更高、難度更大。面對日益復(fù)雜的反洗錢工作形勢和不斷升級的國際標(biāo)準(zhǔn)，世界主要國家或者地區(qū)紛紛修訂法律以加強反洗錢工作。因此，面對當(dāng)前更加復(fù)雜和充滿挑戰(zhàn)的國際環(huán)境，作為FATF的成員國和在國際上負(fù)責(zé)任的大國，我國確保反洗錢立法與明確承諾執(zhí)行的國際標(biāo)準(zhǔn)接軌是十分重要的。對此，《“三反”意見》第23條明確提到：“做好反洗錢和反恐怖融資互評估，樹立良好國際形象。切實履行成員義務(wù)，積極做好金融行動特別工作組（FATF）反洗錢和反恐怖融資互評估。將國際組織評估作為完善和改進反洗錢工作的重要契機，組織動員相關(guān)單位和反洗錢義務(wù)機構(gòu)，嚴(yán)格對照反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國實際情況，切實提高反洗錢工作合規(guī)性和有效性。”《刑法修正案（十一）》在對洗錢罪進行重大修改時，其中的一條路線圖就是“按照我國參加的國際公約和明確承諾執(zhí)行的國際標(biāo)準(zhǔn)要求，研究擴大洗錢罪的上游犯罪范圍，將上游犯罪本犯納入洗錢罪的主體范圍。”
二、民主與審慎立法：《反洗錢法》的修訂進程
2006年10月31日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過《反洗錢法》，共有7章37條，自2007年1月1日起施行。基于當(dāng)時我國反洗錢工作剛起步不久，從2004年3月起，根據(jù)全國人大立法規(guī)劃的要求，原《反洗錢法》由全國人大常委會預(yù)算工作委員會牽頭與18個部委共同起草。自起草到通過僅用時兩年，該法搭建了反洗錢的基本法律框架，帶有很多原則性表述。雖然原《反洗錢法》在增強反洗錢監(jiān)管效能、打擊洗錢及其上游犯罪、深化反洗錢國際治理與合作等方面發(fā)揮了重要作用，但在國內(nèi)外復(fù)雜多變和反洗錢工作面臨諸多新挑戰(zhàn)的大背景下，也暴露出一些問題。例如有關(guān)機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)能力不足，反洗錢監(jiān)管協(xié)作機制不順暢，信息共享程度不高，監(jiān)測防控新型洗錢風(fēng)險以及打擊治理腐敗、跨境賭博、“地下錢莊”等違法犯罪活動有待加強。FATF在對我國反洗錢工作開展第四輪互評估后，指出我國特定非金融機構(gòu)反洗錢、受益所有人等制度供給存在不足等問題。因此，有必要立足我國實際，結(jié)合新形勢和新要求進行修改完善。
從這次《反洗錢法》歷時5年的修訂進程看，過程比較艱辛，來之不易。期間歷經(jīng)中國人民銀行的一次公開征求意見、全國人大常委會對兩次草案審議稿的公開征求意見。由此可見，我國立法機關(guān)和相關(guān)部門廣泛聽取社會各界意見，彰顯了民主立法的精神實質(zhì)，同時也反應(yīng)出在反洗錢的復(fù)雜背景下，立法機關(guān)所秉持的審慎立場。尤其值得提及的是，《反洗錢法》修訂草案的第二次和第三次審議稿，是在連續(xù)舉行的全國人大常委會會議上進行審議，這在立法修訂工作中極為少見。這也說明修訂草案已經(jīng)較為成熟，并且在國內(nèi)外的新形勢推動下出臺施行。整體而言，在立法上，新修訂的《反洗錢法》與時俱進地反應(yīng)了新形勢下反洗錢的需要，也為后續(xù)行政法規(guī)、部門規(guī)章的實施細則奠定了法律基礎(chǔ)。
（一）修訂草案稿的形成
2020年4月15日，中國人民銀行召開2020年反洗錢工作電視電話會議，提出以《反洗錢法》修改為主線，全面完善反洗錢制度體系。2020年6月24日，中國人民銀行行長易綱出席FATF第三十一屆第三次全會，在致辭時強調(diào)中國政府高度重視反洗錢和反恐怖融資工作，已經(jīng)啟動修訂《反洗錢法》。
2020年5月，全國人大常委會將《反洗錢法》修訂列入年度立法工作計劃。2021年1月，全國人大常委會繼續(xù)將《反洗錢法》修訂列入2021年度立法工作計劃安排，由中國人民銀行開展研究起草工作，并且由國務(wù)院提請審議。
2021年6月1日，中國人民銀行在官方網(wǎng)站發(fā)布《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》，共有7章63條，向全社會公開征求意見。在廣泛調(diào)研、聽取和吸納社會各有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，中國人民銀行向國務(wù)院報送了送審稿。2023年，《反洗錢法》修訂草案被列入當(dāng)年國務(wù)院立法工作計劃。后來，司法部征求中央有關(guān)單位、各省級人民政府、履行反洗錢義務(wù)的機構(gòu)和有關(guān)行業(yè)協(xié)會等方面意見，開展實地調(diào)研，就有關(guān)問題深入研究論證、多次溝通協(xié)調(diào)，會同中國人民銀行反復(fù)研究修改，形成了修訂草案稿。2024年1月22日，國務(wù)院常務(wù)會議決定將《反洗錢法（修訂草案）》提請全國人大常委會審議。
（二）全國人大常委會第一次審議
2024年4月，《反洗錢法（修訂草案）》提請第十四屆全國人大常委會第九次會議進行第一次審議。在體例結(jié)構(gòu)上，第一次審議稿共有7章62條。在總體思路上，堅持反洗錢工作應(yīng)當(dāng)貫徹落實黨和國家路線方針政策、決策部署，完善監(jiān)督管理體制機制；堅持問題導(dǎo)向，按照“風(fēng)險為本”原則合理確定相關(guān)各方義務(wù)，避免過多增加社會成本；堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，完善反洗錢有關(guān)制度。在重點內(nèi)容上，明確法律適用范圍，加強反洗錢監(jiān)督管理，規(guī)定和完善金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)的反洗錢義務(wù)，規(guī)定單位和個人不得從事洗錢活動或者為洗錢活動提供便利，應(yīng)當(dāng)配合金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)依法開展的客戶盡職調(diào)查等，完善法律責(zé)任規(guī)定，加大對違法行為的處罰力度。會議結(jié)束后，修訂草案第一次審議稿在中國人大網(wǎng)面向社會公開征求意見。
（三）全國人大常委會第二次審議
2024年9月，第十四屆全國人大常委會第十一次會議對《反洗錢法（修訂草案）》進行第二次審議。第二次審議稿共有7章65條。在第一次審議稿草案向社會公布征求意見時，社會各方面對平衡反洗錢工作與保障正常金融活動的關(guān)系、保護數(shù)據(jù)安全和個人信息等問題十分關(guān)注，提出許多建設(shè)性的意見建議，修訂草案對此綜合進行針對性的修改完善。其中，為進一步平衡開展反洗錢工作與保障單位和個人正常金融活動的關(guān)系，第二次審議稿主要從以下四個方面予以修改：（1）明確反洗錢工作的原則，規(guī)定反洗錢工作應(yīng)當(dāng)依法進行，確保反洗錢措施與洗錢風(fēng)險相適應(yīng)，保障正常金融服務(wù)和資金流轉(zhuǎn)順利進行，維護單位和個人的合法權(quán)益。（2）增加規(guī)定金融機構(gòu)開展客戶盡職調(diào)查，應(yīng)當(dāng)根據(jù)客戶特征和交易活動的性質(zhì)、風(fēng)險狀況進行；對于涉及較低洗錢風(fēng)險的，應(yīng)根據(jù)情況簡化客戶盡職調(diào)查。（3）明確金融機構(gòu)采取洗錢風(fēng)險管理措施的條件，不得采取與洗錢風(fēng)險狀況明顯不相匹配的措施，并且保障客戶基本、必需的金融服務(wù)。（4）簡化救濟程序，規(guī)定單位和個人對洗錢風(fēng)險管理措施有異議的，可以依法直接向人民法院提起訴訟；對于洗錢風(fēng)險管理措施涉及客戶基本的、必需的金融服務(wù)的，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時處理。
在征求意見時，還有意見認(rèn)為，反洗錢工作涉及大量的客戶身份資料和金融交易信息，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護信息安全。對此，第二次審議稿規(guī)定，對依法履行反洗錢職責(zé)或者義務(wù)獲得的客戶身份資料和交易信息、反洗錢調(diào)查信息等反洗錢信息，應(yīng)當(dāng)予以保密；非依法律規(guī)定，不得向任何單位和個人提供。與第一次審議稿相比，第二次審議稿進一步明確提供反洗錢服務(wù)的機構(gòu)及其工作人員對于因提供服務(wù)獲得的數(shù)據(jù)、信息，應(yīng)當(dāng)依法妥善處理，確保數(shù)據(jù)、信息安全。在有關(guān)反洗錢行政主管部門工作人員違反規(guī)定泄露反洗錢信息的法律責(zé)任條款中，還增加其他國家機關(guān)工作人員相應(yīng)行為的責(zé)任。會后，全國人大常委會法制工作委員會將修訂草案第二次審議稿印發(fā)中央有關(guān)部門和部分基層立法聯(lián)系點、金融機構(gòu)等征求意見，并且在中國人大網(wǎng)全文公布，征求社會公眾意見。
（四）全國人大常委會第三次審議與通過
2024年11月4日，第十四屆全國人大常委會第十二次會議聽取全國人大常委會憲法和法律委員會關(guān)于《反洗錢法（修訂草案）》審議結(jié)果的報告。
對于修訂草案第二次審議稿關(guān)于金融機構(gòu)采取洗錢風(fēng)險管理措施的規(guī)定，有的常委委員、部門、社會公眾建議進一步明確其條件，憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議細化規(guī)定金融機構(gòu)發(fā)現(xiàn)客戶交易與客戶身份、風(fēng)險狀況等不符的，采取進一步核實有關(guān)情況的措施；存在洗錢高風(fēng)險情形且有必要時，可以采取限制交易方式等措施。在第二次審議稿中，對于金融機構(gòu)在公司內(nèi)部、集團成員之間共享反洗錢信息的規(guī)定，憲法和法律委員會經(jīng)研究，認(rèn)為共享反洗錢信息也應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)信息保護的法律規(guī)定。同時，認(rèn)為對于洗錢風(fēng)險管理措施涉及客戶基本的、必需的金融服務(wù)的，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時處理。此外，憲法和法律委員會還對修訂草案第二次審議稿予以一些文字修改。
2024年11月8日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議表決通過修訂的《反洗錢法》。全國人大常委會法制工作委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“這次修改是一次全面修訂，明確了反洗錢工作原則，健全了反洗錢監(jiān)管體制機制，對履行反洗錢職責(zé)和義務(wù)的部門和機構(gòu)提出了更高要求。”新修訂的《反洗錢法》堅持問題導(dǎo)向，系統(tǒng)完善反洗錢制度措施，明確反洗錢工作應(yīng)當(dāng)依法進行，平衡反洗錢工作與保障個人和組織合法權(quán)益的關(guān)系，確保反洗錢措施與洗錢風(fēng)險相適應(yīng)，保障正常金融服務(wù)和資金流轉(zhuǎn)順利進行，有利于提高反洗錢工作的法治化水平。
三、三對重要關(guān)系的辯證平衡
通過深度比較《反洗錢法》修訂的歷次稿本之深刻變化，我們可以看到立法機關(guān)和相關(guān)部門不斷綜合吸納社會各方面意見，對許多基本問題進行針對性的動態(tài)調(diào)整。本文認(rèn)為可以將修訂的變化脈絡(luò)歸納為三對重要關(guān)系的辯證平衡，由此也可以清晰地觀察到《反洗錢法》修訂的核心價值取向和基本原則。
（一）對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)與立足國內(nèi)反洗錢國情的辯證關(guān)系
經(jīng)過發(fā)展，FATF《四十項建議》成為全球打擊洗錢和恐怖融資的通行國際標(biāo)準(zhǔn)，奠定了全球反洗錢和恐怖融資的基本框架，包括一個國家在刑事法律和管理制度上、金融機構(gòu)以及其他行業(yè)和職業(yè)應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)防措施、在國際合作等方面應(yīng)具備的反洗錢和恐怖融資措施。在2019年2月，FATF第三十屆第二次全會審議通過第四輪《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，全面評估了中國反洗錢和反恐怖融資工作的合規(guī)性和有效性，主要內(nèi)容包括國家風(fēng)險和政策協(xié)調(diào)、監(jiān)管和預(yù)防措施、執(zhí)法、國際合作和定向金融制裁等。對此，我國應(yīng)當(dāng)結(jié)合國情，吸收第四輪互評估報告中的合理建議，繼續(xù)推動中國反洗錢和反恐怖融資工作向縱深發(fā)展。根據(jù)FATF發(fā)布對我國反洗錢和反恐怖融資評估的“打分成績單”，在合規(guī)性的評估中，我國有6項是“不合規(guī)”和12項為“部分合規(guī)”。對互評估報告中指出的問題進行對標(biāo)整改，并且在后續(xù)再評估報告中將低分項目評級上調(diào)至達標(biāo)水平，這不僅是遵守FATF評估程序規(guī)則的義務(wù)要求，而且直接關(guān)系到我國作為負(fù)責(zé)任國際大國的形象問題。特別是從2025年起，FATF將啟動對我國的第五輪評估，這是一場關(guān)于我國反洗錢工作的國際“大考”。我國作為全球重要的經(jīng)濟體和負(fù)責(zé)任的大國，需要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，以符合國際標(biāo)準(zhǔn)，并且展現(xiàn)中國反洗錢的工作成效。因此，《反洗錢法》的修訂需要對標(biāo)國際法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，這是必然的選項。
試以“特定非金融機構(gòu)”為例。特定非金融領(lǐng)域反洗錢已成為評價一國反洗錢工作成效不可或缺的關(guān)鍵因素。在FATF《四十項建議》中，明確指出各國應(yīng)當(dāng)要求金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)識別、評估并采取有效措施以降低其洗錢與恐怖融資風(fēng)險，其中第22項、第23項和第28項建議分別對特定非金融機構(gòu)的義務(wù)內(nèi)容和監(jiān)管重點予以具體規(guī)定。由此可見，將特定非金融機構(gòu)納入監(jiān)管并明確其義務(wù)范圍，是履行國際反洗錢通行標(biāo)準(zhǔn)的一個必備步驟。在FATF對我國第四輪互評估報告的6項“不合規(guī)”評估結(jié)果中，有3項都與特定非金融機構(gòu)有關(guān)。在我國面臨FATF第五輪互評估的新形勢下，新修訂的《反洗錢法》明確將特定非金融機構(gòu)納入反洗錢主體范圍之中，其中在第6條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機構(gòu)和依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，建立健全反洗錢內(nèi)部控制制度，履行客戶盡職調(diào)查、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告、反洗錢特別預(yù)防措施等反洗錢義務(wù)。”同時，經(jīng)過多年的實務(wù)探索和結(jié)合國際監(jiān)管規(guī)則，新修訂的《反洗錢法》第42條中明確了特定非金融機構(gòu)在從事規(guī)定的特定業(yè)務(wù)時，參照金融機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)行業(yè)特點、經(jīng)營規(guī)模、洗錢風(fēng)險狀況履行反洗錢義務(wù)，并且在第58條規(guī)定了特定非金融機構(gòu)違法反洗錢義務(wù)的相關(guān)法律責(zé)任。
需要提及的是，對于特定非金融機構(gòu)的范圍，新修訂的《反洗錢法》歷經(jīng)數(shù)稿的平衡調(diào)整，最終在第64條采取“列舉+兜底”的方式予以規(guī)定：在前三項分別列舉出國際通行納入反洗錢義務(wù)主體的三類特定非金融機構(gòu)（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者房地產(chǎn)中介機構(gòu)；會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證機構(gòu)；貴金屬、寶石現(xiàn)貨的交易商），并且在第（四）項俗稱的“兜底條款”中，寫入“其他需要履行反洗錢義務(wù)的機構(gòu)”。與此同時，對列入義務(wù)主體范圍的特定非金融機構(gòu)，新修訂的《反洗錢法》還設(shè)置了多種限定條件。例如，相比于修訂草案第二次審議稿，最終通過稿在“從事貴金屬、寶石現(xiàn)貨交易的交易商”這一項內(nèi)容中，增加了“規(guī)定金額以上”的限定性表述，以避免履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機構(gòu)的主體范圍過于龐大，給從事小額貴金屬、寶石現(xiàn)貨交易的交易商造成不必要的負(fù)擔(dān)，甚至影響正常的經(jīng)濟交易活動。這實質(zhì)上是對反洗錢義務(wù)主體范圍的一種合理限縮，意在強調(diào)反洗錢工作集中在機構(gòu)巨額資金流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)上，這是立法機關(guān)尋求反洗錢活動與正常交易活動的辯證平衡過程。可以說，新修訂的《反洗錢法》對特定非金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定的完善，既考慮國際標(biāo)準(zhǔn)的要求，填補了特定非金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定的缺失，也兼顧到我國特定非金融機構(gòu)涉及行業(yè)、領(lǐng)域差異較大的實際情況。
另外，新修訂的《反洗錢法》在對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)的同時，在其他條款也立足于國內(nèi)反洗錢的國情。經(jīng)過三輪廣泛征求意見，眾多條款經(jīng)歷了多次調(diào)整和優(yōu)化。例如，在中國人民銀行發(fā)布的《反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》中，曾在第24條將國際通行規(guī)范“金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在集團層面建立統(tǒng)一的反洗錢合規(guī)體系”寫入其中，后來根據(jù)反饋意見和實際情況將其刪除。由此可見，立法機關(guān)一直在對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)與立足國內(nèi)反洗錢國情之間尋找平衡。
（二）反洗錢主體的義務(wù)與責(zé)任的有機結(jié)合關(guān)系
確立反洗錢義務(wù)主體的義務(wù)內(nèi)容以及違反義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，是《反洗錢法》的核心內(nèi)容。對此，新修訂的《反洗錢法》在第三章設(shè)立“反洗錢義務(wù)”專章，從內(nèi)部控制制度、客戶盡職調(diào)查、客戶身份資料和交易記錄保存、可疑交易報告、反洗錢特別預(yù)防措施等方面，對金融機構(gòu)的反洗錢義務(wù)進行完善。特別是從第27條至第36條完善和細化金融機構(gòu)的反洗錢義務(wù)，明確要求依法建立健全反洗錢內(nèi)部控制制度；在客戶身份識別制度基礎(chǔ)上進一步建立客戶盡職調(diào)查制度，明確其適用條件和程序；要求金融機構(gòu)采取洗錢風(fēng)險管理措施應(yīng)當(dāng)限于其業(yè)務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)，體現(xiàn)合理性和適當(dāng)性原則；按照規(guī)定建立客戶身份資料和交易記錄保存制度；同時，規(guī)定單位和個人不得從事洗錢活動或者為洗錢活動提供便利，應(yīng)當(dāng)配合金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)依法開展的客戶盡職調(diào)查；按照要求對特定對象采取反洗錢特別預(yù)防措施。對于特定非金融機構(gòu)的反洗錢義務(wù)，要求參照關(guān)于金融機構(gòu)的相關(guān)規(guī)定履行。
面對反洗錢的新形勢，新修訂的《反洗錢法》對反洗錢義務(wù)主體設(shè)置了許多嚴(yán)格的義務(wù)條款。例如，根據(jù)反洗錢工作的發(fā)展需要，將反洗錢工作的客戶身份識別制度，從過去的“了解你的客戶”，發(fā)展到第28條和第29條規(guī)定的“客戶盡職調(diào)查”，這是金融機構(gòu)反洗錢工作的核心；關(guān)于客戶身份資料的保存時限，第34條規(guī)定由過去的5年延長至10年；為了應(yīng)對新型洗錢風(fēng)險，在第36條新增要求金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在反洗錢行政主管部門的指導(dǎo)下，關(guān)注、評估運用新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)等帶來的洗錢風(fēng)險。這都體現(xiàn)出義務(wù)內(nèi)容規(guī)定與國際標(biāo)準(zhǔn)的對接以及國內(nèi)監(jiān)管的必要性。
新修訂的《反洗錢法》在第六章沿襲設(shè)立“法律責(zé)任”的專章，從第51條至第62條分別規(guī)定相關(guān)主體違反反洗錢義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。需要指出的是，在修訂草案稿第49條和第51條中，對于金融機構(gòu)以及相關(guān)從業(yè)人員違反本法規(guī)定的法律責(zé)任，沒有區(qū)分情節(jié)的輕重，只設(shè)置一個檔次的處罰。對此，有征求的反饋意見提出，鑒于反洗錢義務(wù)主體涉及行業(yè)多，經(jīng)營規(guī)模差異大，建議本著“過罰相當(dāng)”原則，合理設(shè)定行政處罰。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議在“法律責(zé)任”一章相關(guān)條款中根據(jù)情況分別增加一檔處罰，并且適當(dāng)調(diào)整相關(guān)條款中行政處罰的下限。有鑒于此，新修訂的《反洗錢法》對金融機構(gòu)以及有關(guān)責(zé)任人員的相關(guān)違法行為，設(shè)置了不同檔次的法律責(zé)任。例如，第53條就規(guī)定兩個檔次的處罰：“金融機構(gòu)有下列行為之一的，由國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其設(shè)區(qū)的市級以上派出機構(gòu)責(zé)令限期改正，可以給予警告或者處二十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重或者逾期未改正的，處二十萬元以上二百萬元以下罰款：（一）未按照規(guī)定開展客戶盡職調(diào)查；（二）未按照規(guī)定保存客戶身份資料和交易記錄；（三）未按照規(guī)定報告大額交易；（四）未按照規(guī)定報告可疑交易。”
關(guān)于特定非金融機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員違反本法規(guī)定的，修訂草案第二次審議稿第61條曾經(jīng)規(guī)定參照金融機構(gòu)進行處罰。但是，在征求全社會意見時，有反饋意見提出參照處罰不便于操作，建議對其單獨規(guī)定處罰標(biāo)準(zhǔn)。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議采納這一意見。據(jù)此，新修訂的《反洗錢法》第58條規(guī)定：“特定非金融機構(gòu)違反本法規(guī)定的，由有關(guān)特定非金融機構(gòu)主管部門責(zé)令限期改正；情節(jié)較重的，給予警告或者處五萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重或者逾期未改正的，處五萬元以上五十萬元以下罰款；對有關(guān)負(fù)責(zé)人，可以給予警告或者處五萬元以下罰款。”對比可見，對特定非金融機構(gòu)實施違法行為的法律責(zé)任，新修訂的《反洗錢法》設(shè)置了不同于金融機構(gòu)、更為科學(xué)合理的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)。
（三）保護個人金融信息、公眾合法權(quán)益與反洗錢工作的平衡關(guān)系
在實務(wù)中，反洗錢風(fēng)險管理措施的開展，離不開對個人金融信息的利用和處理。為了保護個人信息權(quán)益，規(guī)范個人信息處理活動，促進個人信息合理利用，《個人信息保護法》第28條規(guī)定，只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取嚴(yán)格保護措施的情形下，個人信息處理者方可處理敏感個人信息。有鑒于此，新修訂的《反洗錢法》必須在依法保護個人金融信息與反洗錢工作之間尋求平衡。
加強對個人金融信息的保護，是修訂《反洗錢法》的重點內(nèi)容之一。在多個修訂稿本之中，尤其是在第二次審議稿到第三次審議稿中，立法機關(guān)增加了對個人隱私的保護規(guī)定。在修訂過程中，有反饋意見提出反洗錢工作涉及大量的客戶身份資料和金融交易信息，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護信息安全。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作以下修改：一是恢復(fù)現(xiàn)行反洗錢法關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范反洗錢信息使用的規(guī)定，同時增加對個人隱私的保護；二是進一步明確提供反洗錢服務(wù)的機構(gòu)及其工作人員對于因提供服務(wù)獲得的數(shù)據(jù)、信息，應(yīng)當(dāng)依法妥善處理，確保數(shù)據(jù)、信息安全；三是在有關(guān)反洗錢行政主管部門工作人員違反規(guī)定泄露反洗錢信息的法律責(zé)任條款中，增加其他國家機關(guān)工作人員相應(yīng)行為的責(zé)任。最后，新修訂的《反洗錢法》第7條明確要求對依法獲得的客戶身份資料和反洗錢信息，應(yīng)當(dāng)予以保密；非依法律規(guī)定，不得向任何單位和個人提供。反洗錢監(jiān)管部門、司法機關(guān)依法獲得的客戶身份資料和交易信息，只能用于反洗錢監(jiān)督管理、行政調(diào)查工作以及相關(guān)刑事訴訟。國家有關(guān)機關(guān)使用反洗錢信息應(yīng)當(dāng)依法保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息。同時，第37條增加規(guī)定在公司內(nèi)部、集團成員之間共享必要的反洗錢信息，應(yīng)當(dāng)明確信息共享機制和程序，并且符合有關(guān)信息保護的法律規(guī)定，確保相關(guān)信息不被用于反洗錢和反恐怖主義融資以外的用途。
在《反洗錢法》的修訂過程中，立法機關(guān)在關(guān)注反洗錢工作開展的基礎(chǔ)上，逐步加大對個人和單位的正常金融服務(wù)和資金流轉(zhuǎn)的保護。針對修訂草案對金融機構(gòu)開展客戶盡職調(diào)查、采取洗錢風(fēng)險管理措施等的規(guī)定，有反饋意見提出，相關(guān)措施涉及單位和個人的權(quán)益，建議對金融機構(gòu)如何處理好管理洗錢風(fēng)險與優(yōu)化金融服務(wù)的關(guān)系作出規(guī)定和要求。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作以下修改：一是增加規(guī)定金融機構(gòu)開展客戶盡職調(diào)查，應(yīng)當(dāng)根據(jù)客戶特征和交易活動的性質(zhì)、風(fēng)險狀況進行；對于涉及較低洗錢風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況簡化客戶盡職調(diào)查；二是明確金融機構(gòu)采取洗錢風(fēng)險管理措施的條件，對涉及可疑交易的，可以根據(jù)客戶洗錢風(fēng)險狀況和降低洗錢風(fēng)險的需要采取措施；采取措施應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定和程序，不得采取與洗錢風(fēng)險狀況明顯不相匹配的措施，并保障客戶基本的、必需的金融服務(wù)；簡化救濟程序，規(guī)定單位和個人對洗錢風(fēng)險管理措施有異議的，可以依法直接向人民法院提起訴訟。據(jù)此，新修訂的《反洗錢法》注重保護公眾合法權(quán)益，增加了很多平衡性規(guī)定，其中第4條明確規(guī)定：“反洗錢工作應(yīng)當(dāng)依法進行，確保反洗錢措施與洗錢風(fēng)險相適應(yīng)，保障正常金融服務(wù)和資金流轉(zhuǎn)順利進行，維護單位和個人的合法權(quán)益。”同時，第30條進一步明確金融機構(gòu)采取洗錢風(fēng)險管理措施的條件，要求金融機構(gòu)“平衡好管理洗錢風(fēng)險與優(yōu)化金融服務(wù)的關(guān)系，不得采取與洗錢風(fēng)險狀況明顯不相匹配的措施，保障與客戶依法享有的醫(yī)療、社會保障、公用事業(yè)服務(wù)等相關(guān)的基本的、必需的金融服務(wù)”。此外，第39條專門設(shè)置了“異議處理機制”，當(dāng)單位和個人對金融機構(gòu)采取的洗錢風(fēng)險管理措施有異議的，可以直接向金融機構(gòu)提出，也可以依法直接向法院提起訴訟。
另外，按照“基于風(fēng)險”的反洗錢監(jiān)管理念，為了實施與洗錢風(fēng)險相適應(yīng)的預(yù)防措施，避免有關(guān)反洗錢措施在執(zhí)行中可能存在的“一刀切”問題，新修訂的《反洗錢法》第29條和第30條分別規(guī)定，對于涉及較低洗錢風(fēng)險的客戶，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況簡化客戶盡職調(diào)查；在業(yè)務(wù)關(guān)系存續(xù)期間，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)持續(xù)了解客戶的洗錢風(fēng)險。對存在洗錢高風(fēng)險情形的，必要時可以采取限制交易方式、金額或者頻次，限制業(yè)務(wù)類型，拒絕辦理業(yè)務(wù)，終止業(yè)務(wù)關(guān)系等洗錢風(fēng)險管理措施。這樣可以確保將有限的反洗錢資源優(yōu)先投入高風(fēng)險領(lǐng)域、機構(gòu)、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，以有效應(yīng)對真正的風(fēng)險。筆者形象地將其稱之為“好鋼用在刀刃上”。同時，這也是國際的通行做法，符合FATF在《四十項建議》中第一項建議“評估風(fēng)險與適用風(fēng)險為本的方法”的精神，要求各國在風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，應(yīng)適用風(fēng)險為本的方法，有效配置資源，確保防范或降低洗錢和恐怖融資風(fēng)險的措施與已識別出的風(fēng)險相適應(yīng)。
四、《反洗錢法》重點條款解析
在體例結(jié)構(gòu)上，新修訂的《反洗錢法》共7章，包括總則、反洗錢監(jiān)督管理、反洗錢義務(wù)、反洗錢調(diào)查、反洗錢國際合作、法律責(zé)任和附則。雖然新修訂的《反洗錢法》基本沿襲了原法的章節(jié)框架，但條文數(shù)量達到65條，比原法增加了近一倍，修訂內(nèi)容涉及法律適用范圍、反洗錢監(jiān)督管理、反洗錢義務(wù)規(guī)定、反洗錢涉外法治規(guī)范、違法責(zé)任的威懾和激勵機制等基本內(nèi)容，并且對許多規(guī)則進行重大修改，體現(xiàn)出我國反洗錢監(jiān)管的發(fā)展方向。
（一）厘清法律適用范圍
關(guān)于反洗錢的定義，實際上涉及《反洗錢法》的法律適用范圍。對此，新修訂的《反洗錢法》第2條規(guī)定：“本法所稱反洗錢，是指為了預(yù)防通過各種方式掩飾、隱瞞毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪和其他犯罪所得及其收益的來源、性質(zhì)的洗錢活動，依照本法規(guī)定采取相關(guān)措施的行為。預(yù)防恐怖主義融資活動適用本法；其他法律另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”
回溯修訂歷程，在中國人民銀行發(fā)布的《反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》以及修訂草案第一次審議稿中，考慮到2007年原《反洗錢法》第2條所規(guī)定的洗錢的上游犯罪范圍與《刑法》第191條保持一致，在很大程度上弱化了對法定七類上游犯罪之外的其他犯罪所得進行掩飾、隱瞞活動的預(yù)防，故沒有采取原《反洗錢法》中列舉出洗錢的上游犯罪之立法方式，而是采取概括式的立法技術(shù)，將洗錢的定義界定為“通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動”。
在《反洗錢法》修訂過程中，對于修訂草案第2條規(guī)定的反洗錢的定義，有反饋意見建議為了適應(yīng)反洗錢新形勢新要求，有必要擴大洗錢的上游犯罪范圍，同時又要突出反洗錢工作的重點，做好與刑法相關(guān)規(guī)定的銜接。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議采納這一意見。最終，新修訂的《反洗錢法》第2條在保留洗錢上游犯罪的七類重點犯罪類型的基礎(chǔ)上，規(guī)定掩飾、隱瞞“其他犯罪”的犯罪所得及其收益的來源、性質(zhì)也屬于洗錢活動。對此，全國人大常委會法制工作委員會刑法室負(fù)責(zé)人指出：“這樣規(guī)定，一方面揭示洗錢活動的主要類型和危害，突出反洗錢工作的重點，另一方面進一步明確了洗錢的上游犯罪范圍，對開展反洗錢工作做出準(zhǔn)確指引。”
具體而言，對于作為反洗錢定義中關(guān)鍵點的上游犯罪范圍，新修訂的《反洗錢法》第2條不僅與《刑法》第191條的罪狀表述一致，沿襲列舉了洗錢罪的法定七類上游犯罪，同時還規(guī)定掩飾、隱瞞“其他犯罪”的所得及其收益的來源、性質(zhì)的行為，也屬于反洗錢的規(guī)制范圍，這對應(yīng)的是上述法定七類上游犯罪之外的其他洗錢行為，分別適用《刑法》第312 條的掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪或者第349條的窩藏、轉(zhuǎn)移、隱瞞毒贓罪，體現(xiàn)出我國刑法由三個罪名組成的區(qū)別打擊洗錢犯罪的罪名體系。這樣使得反洗錢概念更完善，內(nèi)涵更豐富，既對應(yīng)了《刑法》第191條、第312條、第349條等洗錢罪刑罰體系，滿足國際條約和國際標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)反洗錢上游犯罪的要求，也有利于金融機構(gòu)監(jiān)測所有涉嫌犯罪資金的流動，更好發(fā)揮反洗錢在國家治理中的作用。由此可見，新修訂的《反洗錢法》厘清了法律適用的范圍，使得反洗錢工作更加全面地覆蓋涉及洗錢的各種犯罪活動，有利于促進我國對各類洗錢活動的預(yù)防與打擊。在預(yù)防和打擊洗錢的法律框架內(nèi)，《反洗錢法》與《刑法》分別擔(dān)任事前預(yù)防與事后打擊的角色?！斗聪村X法》從行政監(jiān)管角度明確了預(yù)防洗錢的前端機制，《刑法》則是從刑事懲治角度確立了事后打擊洗錢犯罪的法律規(guī)則，共同形成“雙劍合璧”的反洗錢法律機制。
（二）加強反洗錢監(jiān)督管理
在金融實務(wù)中，銀行不屬于反洗錢的一方，就屬于洗錢一方。如果銀行不重視反洗錢工作，就必然會招來密切注視金融系統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)的洗錢者，成為洗錢者相當(dāng)有利可圖的合伙人。有鑒于此，在預(yù)防和查處洗錢的時候，就需要通過強有力的外部法律規(guī)定和內(nèi)部控制制度、交流和監(jiān)督等措施和辦法，促使銀行加入反洗錢的行動之中。在一定意義上講，金融機構(gòu)處于國家有關(guān)監(jiān)管部門與洗錢分子進行博弈“拔河”的中間地帶，如果國家有關(guān)監(jiān)管部門放松或者弱化對金融機構(gòu)反洗錢的監(jiān)管，金融機構(gòu)就容易滑向洗錢分子一方，因此，必須加強反洗錢監(jiān)督管理，切實提升反洗錢監(jiān)管工作水平。
健全反洗錢監(jiān)管制度是完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推動金融高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。新修訂的《反洗錢法》在2007年原反洗錢法關(guān)于“反洗錢監(jiān)督管理”專章只設(shè)有7個條文的基礎(chǔ)上，在第二章“反洗錢監(jiān)督管理”中大幅度地增加條款，在總計14個條款中，從明確反洗錢監(jiān)管職責(zé)分工、完善金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管、明確特定非金融機構(gòu)的范圍及反洗錢監(jiān)管、加強風(fēng)險防控與監(jiān)督管理、完善反洗錢信息共享機制等方面，就反洗錢行政主管部門與其它依法履行反洗錢監(jiān)督管理職責(zé)的部門如何依法進行反洗錢監(jiān)督管理，搭建了更為科學(xué)合理且內(nèi)容充實的規(guī)范框架，體現(xiàn)出我國反洗錢工作“強監(jiān)管”的立法導(dǎo)向。
特別值得關(guān)注的是，新修訂的《反洗錢法》進一步完善國務(wù)院反洗錢行政主管部門與國家有關(guān)機關(guān)開展反洗錢工作的信息交換機制，對涉及洗錢以及相關(guān)違法犯罪的交易活動線索和相關(guān)證據(jù)材料的移送、處理結(jié)果反饋作出制度安排。例如，新修訂的《反洗錢法》第20條規(guī)定：“反洗錢行政主管部門和其他依法負(fù)有反洗錢監(jiān)督管理職責(zé)的部門發(fā)現(xiàn)涉嫌洗錢以及相關(guān)違法犯罪的交易活動，應(yīng)當(dāng)將線索和相關(guān)證據(jù)材料移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理。接受移送的機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定反饋處理結(jié)果。”這為反洗錢監(jiān)督管理工作的行刑雙向銜接提供了重要的法律依據(jù)。
（三）打擊利用虛擬資產(chǎn)等新技術(shù)的洗錢活動
隨著虛擬資產(chǎn)、數(shù)字經(jīng)濟等新技術(shù)和新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展和應(yīng)用，傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)模式發(fā)生顯著的變化，對已有的反洗錢機制形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此同時，洗錢犯罪行為人依托金融科技的發(fā)展以及新出現(xiàn)的金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，不斷翻新變化洗錢手段，加劇了洗錢和相關(guān)犯罪的隱蔽性和復(fù)雜性，致使防范和打擊的難度加大。2021年3月，最高人民檢察院、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布6個懲治洗錢犯罪典型案例，其中在第2號“雷某、李某洗錢案”指出：“利用虛擬貨幣跨境兌換，將犯罪所得及收益轉(zhuǎn)換成境外法定貨幣或者財產(chǎn)，是洗錢犯罪新手段。”2019年4月，FATF在對我國第四輪互評估報告中，對于我國落實《四十項建議》第15項建議“新技術(shù)和虛擬資產(chǎn)”的評分，為“部分合規(guī)”。目前，我國監(jiān)管機關(guān)對于虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動采取禁止性政策，明確提出嚴(yán)厲打擊利用虛擬資產(chǎn)等新技術(shù)進行的相關(guān)非法金融活動。
在《反洗錢法》修訂過程中，對于修訂草案第一次審議稿，有反饋意見建議加大對各類新型洗錢風(fēng)險的監(jiān)測。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作以下修改：一是增加規(guī)定國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國家有關(guān)機關(guān)發(fā)布洗錢風(fēng)險指引，及時監(jiān)測與新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)相關(guān)的新型洗錢風(fēng)險；二是增加規(guī)定反洗錢監(jiān)測分析機構(gòu)健全監(jiān)測分析體系，提升反洗錢監(jiān)測水平；三是增加規(guī)定金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)關(guān)注、評估新業(yè)務(wù)等帶來的洗錢風(fēng)險，根據(jù)情形采取相應(yīng)措施，降低洗錢風(fēng)險。為此，修訂草案第二次審議稿增加規(guī)定以下內(nèi)容：國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國家有關(guān)機關(guān)發(fā)布洗錢風(fēng)險指引，及時監(jiān)測與新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)相關(guān)的新型洗錢風(fēng)險；反洗錢監(jiān)測分析機構(gòu)健全監(jiān)測分析體系，提升反洗錢監(jiān)測水平；金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)關(guān)注、評估新業(yè)務(wù)等帶來的洗錢風(fēng)險，根據(jù)情形采取相應(yīng)措施，降低洗錢風(fēng)險。
綜合修訂的反饋意見，新修訂的《反洗錢法》第23條規(guī)定：“國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國家有關(guān)機關(guān)評估國家、行業(yè)面臨的洗錢風(fēng)險，發(fā)布洗錢風(fēng)險指引，加強對履行反洗錢義務(wù)的機構(gòu)指導(dǎo)，支持和鼓勵反洗錢領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新，及時監(jiān)測與新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)相關(guān)的新型洗錢風(fēng)險，根據(jù)洗錢風(fēng)險狀況優(yōu)化資源配置，完善監(jiān)督管理措施。”此外，對于金融機構(gòu)，第36條要求“應(yīng)當(dāng)在反洗錢行政主管部門的指導(dǎo)下，關(guān)注、評估運用新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)等帶來的洗錢風(fēng)險，根據(jù)情形采取相應(yīng)措施，降低洗錢風(fēng)險。”
在司法實踐中，“兩高”在2024年8月頒行的《關(guān)于辦理洗錢刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2024〕10號）第5條，對《刑法》第191條第一款第（五）項“以其他方法掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)”的洗錢行為方式予以細化列舉，其中第（六）項是“通過‘虛擬資產(chǎn)’交易、金融資產(chǎn)兌換方式，轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)換犯罪所得及其收益的”。這具有極強的司法適用針對性，有助于與時俱進地打擊利用虛擬資產(chǎn)等新技術(shù)的洗錢活動。
（四）充實反洗錢涉外法治規(guī)范框架
在經(jīng)濟全球化和跨國洗錢犯罪急劇增長的形勢下，反洗錢的國際合作顯得尤為重要。FATF在《四十項建議》中設(shè)立“國際合作”專章，從第36項至第40項建議來規(guī)定反洗錢國際合作的制度要求。與此相對應(yīng)，新修訂的《反洗錢法》繼續(xù)沿襲設(shè)立“反洗錢國際合作”的專章，在第46條規(guī)定我國根據(jù)締結(jié)或者參加的國際條約，或者按照平等互惠原則，開展反洗錢國際合作。
鑒于原《反洗錢法》沒有規(guī)定管轄權(quán)的問題，在跨境洗錢高發(fā)的形勢下已難以滿足現(xiàn)實監(jiān)管需求，對此，新修訂的《反洗錢法》第12條規(guī)定：“在中華人民共和國境外的洗錢和恐怖主義融資活動，危害中華人民共和國主權(quán)和安全，侵犯中華人民共和國公民、法人和其他組織合法權(quán)益，或者擾亂境內(nèi)金融秩序的，依照本法以及相關(guān)法律規(guī)定處理并追究法律責(zé)任。”據(jù)此，新法確立了以保護管轄為基礎(chǔ)的域外反洗錢管轄制度。
根據(jù)域外法治的實踐要求，我國有關(guān)機關(guān)在依法調(diào)查洗錢時，境外金融機構(gòu)具有配合義務(wù)，這是反洗錢域外管轄的重要體現(xiàn)。對此，新修訂的《反洗錢法》第49條規(guī)定：“國家有關(guān)機關(guān)在依法調(diào)查洗錢和恐怖主義融資活動過程中，按照對等原則或者經(jīng)與有關(guān)國家協(xié)商一致，可以要求在境內(nèi)開立代理行賬戶或者與我國存在其他密切金融聯(lián)系的境外金融機構(gòu)予以配合。”如果境外金融機構(gòu)違反上述義務(wù)規(guī)定，對國家有關(guān)機關(guān)的調(diào)查不予配合的，新修訂的《反洗錢法》第57條第2款規(guī)定，由國務(wù)院反洗錢行政主管部門依照本法相關(guān)規(guī)定進行處罰，并可以根據(jù)情形將其列入本法所規(guī)定的采取反洗錢特別預(yù)防措施的名單。
反洗錢監(jiān)管制度是推動我國法域外適用、豐富對外斗爭法律工具箱的一個重要方面。在反洗錢涉外實踐中，有一些國家基于自己反洗錢執(zhí)法調(diào)查活動的需求，違反平等互惠、協(xié)商一致原則，經(jīng)常直接要求我國金融機構(gòu)提供相關(guān)客戶的金融信息或者采取有關(guān)金融措施。對于這種通過本國法律與措施的不當(dāng)域外適用而具有“長臂管轄”的行為，為了維護國家主權(quán)和保護我國公民、組織的合法權(quán)益，我國需要建立反制這種不當(dāng)涉外行為的法律機制，以便境內(nèi)金融機構(gòu)配合阻斷外國法律與措施在我國的不當(dāng)適用。有鑒于此，新修訂的《反洗錢法》第50條規(guī)定：“外國國家、組織違反對等、協(xié)商一致原則直接要求境內(nèi)金融機構(gòu)提交客戶身份資料、交易信息，扣押、凍結(jié)、劃轉(zhuǎn)境內(nèi)資金、資產(chǎn)，或者作出其他行動的，金融機構(gòu)不得擅自執(zhí)行，并應(yīng)當(dāng)及時向國務(wù)院有關(guān)金融管理部門報告。除前款規(guī)定外，外國國家、組織基于合規(guī)監(jiān)管的需要，要求境內(nèi)金融機構(gòu)提供概要性合規(guī)信息、經(jīng)營信息等信息的，境內(nèi)金融機構(gòu)向國務(wù)院有關(guān)金融管理部門和國家有關(guān)機關(guān)報告后可以提供或者予以配合。前兩款規(guī)定的資料、信息涉及重要數(shù)據(jù)和個人信息的，還應(yīng)當(dāng)符合國家數(shù)據(jù)安全管理、個人信息保護有關(guān)規(guī)定。”如果金融機構(gòu)違反上述規(guī)定，擅自采取行動的，則需要承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)新修訂的《反洗錢法》第57條第1款規(guī)定，由國務(wù)院有關(guān)金融管理部門對違法的金融機構(gòu)和負(fù)有責(zé)任的高級管理人員或者其他直接責(zé)任人員進行雙罰。
由此可見，對于我國金融機構(gòu)如何配合阻斷外國法律與措施的不當(dāng)域外適用，新修訂的《反洗錢法》確立了先報告的程序前置制度。筆者把這一規(guī)定形象地比喻為“家長出面”，即當(dāng)我國境內(nèi)金融機構(gòu)面對一些外國當(dāng)局的不當(dāng)措施要求時，不能擅自采取行動，首先需要先報告作為“家長”的國家有關(guān)機關(guān)，而非被迫簡單地“受制于人”。
（五）完善違法責(zé)任的威懾和激勵機制
在全面加強金融監(jiān)管、堅持防范化解金融風(fēng)險這個永恒主題的新時代背景下，在2020年至2022年開展“反洗錢執(zhí)法檢查三年規(guī)劃”期間，人民銀行共對1783家義務(wù)機構(gòu)開展現(xiàn)場檢查，實現(xiàn)對75家銀行、證券、保險和支付行業(yè)頭部機構(gòu)的檢查全覆蓋；完成反洗錢處罰1356項，罰款總額13.7億元?？梢哉f，“嚴(yán)監(jiān)管”的威懾和警示作用不斷加強，義務(wù)機構(gòu)反洗錢工作的針對性和有效性不斷提高。為了進一步加大對違法行為追究法律責(zé)任的威懾力，新修訂的《反洗錢法》適度地提高處罰的力度。例如，對于金融機構(gòu)未按照規(guī)定履行客戶身份識別、保存客戶身份資料和交易記錄、報告大額交易或者可疑交易等反洗錢基礎(chǔ)義務(wù)的行為，2007年原《反洗錢法》所規(guī)定的罰款上限為50萬元。新修訂的《反洗錢法》第52條和第53條對此“行為犯”，則提高到200萬元。特別是對于金融機構(gòu)具有第53條和第54條所規(guī)定的違反反洗錢基礎(chǔ)義務(wù)的行為，致使犯罪所得及其收益通過本機構(gòu)得以掩飾、隱瞞的，或者致使恐怖主義融資后果發(fā)生的，新修訂的《反洗錢法》第55條對此“結(jié)果犯”，則進一步加大處罰力度，規(guī)定由國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其設(shè)區(qū)的市級以上派出機構(gòu)責(zé)令限期改正，涉及金額不足一千萬元的，處五十萬元以上一千萬元以下罰款；涉及金額一千萬元以上的，處涉及金額百分之二十以上二倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以根據(jù)情形在職責(zé)范圍內(nèi)實施或者建議有關(guān)金融管理部門實施限制、禁止其開展相關(guān)業(yè)務(wù)，或者責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷經(jīng)營許可證等處罰。
對于違反法定反洗錢職責(zé)和義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，新修訂的《反洗錢法》在2007年原《反洗錢法》關(guān)于“法律責(zé)任”專章只設(shè)有4個條文的框架基礎(chǔ)上，在第六章“法律責(zé)任”中大幅度地增加條款。在總計12個條款中，針對反洗錢行政主管部門和其他依法負(fù)有反洗錢監(jiān)督管理職責(zé)的部門從事反洗錢工作的人員、金融機構(gòu)以及負(fù)有責(zé)任的高級管理人員或者其他直接責(zé)任人員、特定非金融機構(gòu)、其他相關(guān)單位和個人等主體違反反洗錢職責(zé)和義務(wù)的行為，根據(jù)不同的情形，分別設(shè)置了給予處分、責(zé)令限期改正、警告、罰款、限制或者禁止其開展相關(guān)業(yè)務(wù)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷經(jīng)營許可證、取消其任職資格、禁止其從事有關(guān)金融行業(yè)工作等多種處罰方式。
另一方面，在反洗錢義務(wù)主體勤勉盡責(zé)而履行了義務(wù)要求，但最終還是被洗錢分子所利用的情形下，在追究法律責(zé)任時就應(yīng)體現(xiàn)區(qū)分對待的政策。據(jù)此，新修訂的《反洗錢法》第56條第3款規(guī)定，金融機構(gòu)董事、監(jiān)事、高級管理人員或者其他直接責(zé)任人員能夠證明自己已經(jīng)勤勉盡責(zé)采取反洗錢措施的，可以不予處罰。同時，第61條規(guī)定：“國務(wù)院反洗錢行政主管部門應(yīng)當(dāng)綜合考慮金融機構(gòu)的經(jīng)營規(guī)模、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況、勤勉盡責(zé)程度、違法行為持續(xù)時間、危害程度以及整改情況等因素，制定本法相關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)。”由此可見，新修訂的《反洗錢法》在確立法律責(zé)任的規(guī)定時，既體現(xiàn)了“強監(jiān)管”的要求，又要求執(zhí)行中須考慮金融機構(gòu)的經(jīng)營規(guī)模、內(nèi)控制度執(zhí)行情況、勤勉盡責(zé)程度、違法行為持續(xù)時間、危害程度以及整改情況等因素，表明立法者以處罰促整改、促合規(guī)的目的。從反洗錢的激勵機制看，這些“盡職免責(zé)”條款的立法思路是值得充分肯定的，體現(xiàn)出履職模式由反洗錢被動合規(guī)向自主有效管理洗錢風(fēng)險的轉(zhuǎn)變理念，有利于由“要我做”的被動觀念向“我要做”的積極理念之轉(zhuǎn)變和發(fā)展進步。