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反洗錢法修訂完成為金融體系編織一張“反洗錢安全網(wǎng)”
歷經(jīng)5年修訂的反洗錢法終于正式通過。11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了最新修訂的反洗錢法，自2025年1月1日起施行。
新修訂的反洗錢法共7章65條，包括總則、反洗錢監(jiān)督管理、反洗錢義務(wù)、反洗錢調(diào)查、反洗錢國際合作、法律責(zé)任和附則。新修訂的反洗錢法圍繞明確法律適用范圍、加強反洗錢監(jiān)督管理、完善反洗錢義務(wù)規(guī)定等內(nèi)容，對相關(guān)制度進行了補充和完善；堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，維護國家利益以及我國公民、法人的合法權(quán)益。
這被視為反洗錢領(lǐng)域的里程碑事件。有業(yè)內(nèi)人士將此次修訂的成果總結(jié)為“對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，面向中國問題，提出創(chuàng)造性的解決方案”，這背后的艱辛與反復(fù)為多位受訪專家所提及。
“此次反洗錢法的修訂來之不易，先后歷經(jīng)了中國人民銀行的公開征求意見、司法部法律審查以及十四屆全國人大常委會對修訂草案的三次審議。反洗錢法迎來了2007年1月1日生效以來的第一次重大修訂。”北京某律師事務(wù)所合伙人律師表示。
應(yīng)時而變 新時代對反洗錢制度體系建設(shè)提出更高要求
2006年10月31日，全國人大正式通過《中華人民共和國反洗錢法》，中國第一部關(guān)于反洗錢的法律正式出臺。此前，關(guān)于反洗錢的有關(guān)規(guī)定散見于關(guān)于禁毒的決定、刑法等條文中。
在業(yè)內(nèi)看來，修訂反洗錢法是完善新時代反洗錢制度體系的重要舉措。健全反洗錢制度體系是完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推動金融高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。新時代推動反洗錢工作高質(zhì)量發(fā)展，需要盡快完成修訂反洗錢法，夯實完善反洗錢制度體系的基礎(chǔ)。
近年來，隨著社會經(jīng)濟形勢的變化，與反洗錢相關(guān)的法律法規(guī)已經(jīng)修訂過多次。例如，《中華人民共和國刑法》先后6次修訂洗錢和資助恐怖活動犯罪有關(guān)條款，解決了洗錢上游犯罪范圍較窄、自洗錢入罪等問題，為加大洗錢犯罪打擊力度提供了有力法律保障。新修訂的反洗錢法與刑法洗錢犯罪有關(guān)規(guī)定實現(xiàn)了有效銜接。新修訂的反洗錢法關(guān)于洗錢罪上游犯罪的有關(guān)表述與刑法第191條“洗錢罪”和第312條“掩飾隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”覆蓋的洗錢上游犯罪范圍保持了一致。
在反洗錢領(lǐng)域，中國人民銀行堅持依法行政，落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》，制定并發(fā)布《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》《金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》《受益所有人信息管理辦法》等一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，不斷健全反洗錢法律制度體系，完善反洗錢工作機制框架，為防范和打擊洗錢工作提供堅實的法治基礎(chǔ)。
“修訂反洗錢法，也是為了適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜形勢下的新挑戰(zhàn)、新要求。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和金融市場的復(fù)雜化，洗錢犯罪的手段和規(guī)模不斷升級，給社會經(jīng)濟秩序帶來了威脅。因此，新的修訂是為了加強法律的適用性、針對性和可操作性，以便更有效地打擊洗錢行為。此外，隨著經(jīng)濟的對外融合度不斷加深，中國需要完善跨境金融監(jiān)管和加強反洗錢國際合作。”有業(yè)內(nèi)專家在接受采訪時表示。
客觀來看，反洗錢工作范圍已經(jīng)涉及反恐怖融資、防擴散融資、法人透明度和受益所有人等廣泛領(lǐng)域，全球主要國家都將反洗錢工作提高到國家戰(zhàn)略高度加以謀劃，以完善的反洗錢監(jiān)管服務(wù)于建設(shè)強大穩(wěn)健的金融體系。業(yè)內(nèi)人士表示，無論是傳統(tǒng)犯罪還是新興網(wǎng)絡(luò)犯罪，大多都與資金密切相關(guān)，需要利用金融體系轉(zhuǎn)移資金和清洗犯罪所得。
“近年來，我國對反洗錢工作重要性的認(rèn)知，可以說發(fā)生了‘三級跳’。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王新表示，從最初關(guān)于維護金融機構(gòu)穩(wěn)定和聲譽之最狹義的理解，發(fā)展到洗錢與產(chǎn)生經(jīng)濟利益的上游犯罪之間聯(lián)系而延伸至維護經(jīng)濟金融安全，最后提升到維護總體國家安全的戰(zhàn)略高度。“這必然會對我國反洗錢的刑事法律規(guī)制產(chǎn)生影響，使反洗錢工作更好地服務(wù)于國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、服務(wù)于防范化解金融風(fēng)險的要求、服務(wù)于維護國家安全和金融安全工作需要。”他表示。
對標(biāo)國際 從中國實際國情出發(fā)
對于本次修訂的細(xì)節(jié)，業(yè)內(nèi)專家表示，本次反洗錢法的絕大多數(shù)修訂內(nèi)容是將多年來中國人民銀行已經(jīng)實施的多項行政性監(jiān)管規(guī)則納入其中，實現(xiàn)了法律化。例如，定義了“特定非金融機構(gòu)”，強調(diào)“個人和單位客戶有配合金融機構(gòu)進行盡職調(diào)查的義務(wù)”，提到“保護反洗錢相關(guān)信息安全”等內(nèi)容。
“很多措施也是對標(biāo)了國際標(biāo)準(zhǔn)。”據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，全球權(quán)威反洗錢組織——金融行動特別工作組（FATF）將于2025年啟動對中國的第五輪評估。隨著全球反洗錢力度的加大，中國作為重要的經(jīng)濟體和負(fù)責(zé)任的大國，需要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，以符合國際標(biāo)準(zhǔn)，并展現(xiàn)中國的反洗錢工作成效。
交通銀行總行內(nèi)控合規(guī)部/法律事務(wù)部副總經(jīng)理、反洗錢中心總經(jīng)理戴浩然表示：“反洗錢是國際社會高度關(guān)注并取得較廣泛共識的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重要議題。中國作為FATF的成員國，參與反洗錢國際合作和國際評估，需要不斷完善國內(nèi)立法和規(guī)則，及時接軌最新反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)。”戴浩然表示，新修訂的反洗錢法新增了受益所有人等制度安排。同時，不斷總結(jié)國內(nèi)法治實踐，為反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)制定和更新提供中國經(jīng)驗。
多位受訪者提到，通過本次修訂，針對“特定非金融機構(gòu)”的洗錢風(fēng)險管理也得到加強。“這是一個世界性的難題，在中國也不例外。”專家表示，盡管原反洗錢法在2007年便規(guī)定“特定非金融機構(gòu)”是反洗錢義務(wù)主體，但在2018年才規(guī)定“特定非金融機構(gòu)”的定義和范圍。
據(jù)了解，對“特定非金融機構(gòu)”洗錢風(fēng)險管理之難，不僅在于這些機構(gòu)服務(wù)的客戶群體需求各異，還在于行業(yè)類型較多，推動難度大。新修訂的反洗錢法呼應(yīng)了FATF向中國提出的應(yīng)加強“特定非金融機構(gòu)”洗錢風(fēng)險管理的建議，規(guī)定“特定非金融機構(gòu)”在從事特定業(yè)務(wù)時，應(yīng)當(dāng)按照金融機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)來履行其反洗錢法定義務(wù)，包括但不限于客戶盡職調(diào)查（含受益所有人識別）、妥善保存客戶身份資料和交易記錄、監(jiān)測和報告大額交易及可疑交易、采取“反洗錢特別預(yù)防措施”等。所謂特定業(yè)務(wù)是指從事房屋銷售買賣的房地產(chǎn)中介，為客戶辦理買賣不動產(chǎn)、代管資金或賬戶，或者為企業(yè)辦理籌措資金等業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所和公證機構(gòu)，以及從事規(guī)定金額以上交易的貴金屬、寶石交易商等。
新修訂的反洗錢法將“受益所有人”識別列為法定反洗錢義務(wù)，這也得到各界關(guān)注。反洗錢盡職調(diào)查、受益所有人等要求提高了交易主體進入金融體系的透明度，維護交易主體及其交易的真實性、規(guī)范性，促進交易主體之間的信息對稱和互信，有利于提高金融體系效率。
這也是國際標(biāo)準(zhǔn)的要求和國際通行做法。北京師范大學(xué)法學(xué)院副院長、教授袁治杰表示，FATF在修訂相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的過程中，已將“建立國家層面的受益所有人信息登記中心”作為強制要求，各成員均需遵守。
從“基于規(guī)則”到“基于風(fēng)險”
通過將行政監(jiān)管規(guī)則法律化的方式，相應(yīng)的約束進一步加強了。與此同時，多位受訪者提到，將“基于風(fēng)險”的監(jiān)管理念制度化、法律化，也是本次修訂的重要內(nèi)容。業(yè)內(nèi)人士表示，本次反洗錢法修訂工作堅持問題導(dǎo)向，按照“基于風(fēng)險”原則強化反洗錢監(jiān)管，合理確定相關(guān)各方義務(wù)，避免增加不必要的社會成本。
所謂“基于風(fēng)險”的工作方法是根據(jù)洗錢風(fēng)險的大小和分布決定反洗錢資源的投入和分配，確保有限的反洗錢資源優(yōu)先投入高風(fēng)險領(lǐng)域、機構(gòu)、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，以有效應(yīng)對真正的風(fēng)險。根據(jù)新修訂的反洗錢法，反洗錢監(jiān)測分析機構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全監(jiān)測分析體系，根據(jù)洗錢風(fēng)險狀況有針對性地開展監(jiān)測分析工作，按照規(guī)定向履行反洗錢義務(wù)的機構(gòu)反饋可疑交易報告使用情況，不斷提高監(jiān)測分析水平。
“這意味著國務(wù)院反洗錢行政主管部門開展或者會同有關(guān)部門開展國家、行業(yè)洗錢風(fēng)險評估，根據(jù)風(fēng)險狀況合理配置監(jiān)管資源，采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險防控措施。同時，金融機構(gòu)評估洗錢風(fēng)險狀況并制定相應(yīng)的風(fēng)險管理措施，配備相應(yīng)的人力、技術(shù)等資源。”業(yè)內(nèi)人士表示。
實際上，確立基于風(fēng)險的反洗錢工作方法，既是促進我國與反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的一項重要任務(wù)，也是提升反洗錢工作有效性的實際需要。
新修訂的反洗錢法實現(xiàn)了從“基于規(guī)則”到“基于風(fēng)險”。一位資深反洗錢監(jiān)管人士告訴記者，“基于風(fēng)險”是與“基于規(guī)則”相對應(yīng)的反洗錢監(jiān)管理念。
在某種意義上，“基于規(guī)則”其實是形式合規(guī)，是金融機構(gòu)對規(guī)定的簡單套用。實際上，沒有一套“放之四海而皆準(zhǔn)”的標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)內(nèi)專家提示，不同地區(qū)、不同類型的金融機構(gòu)，開辦的業(yè)務(wù)不同，面臨的洗錢風(fēng)險是不同的。因此，對照一個泛泛的原則，“打鉤式”合規(guī)的表象下仍然潛藏著風(fēng)險。
相應(yīng)地，“基于風(fēng)險”則要求相關(guān)機構(gòu)進行更認(rèn)真的風(fēng)險評估，針對自身風(fēng)險制定相應(yīng)的措施，可謂是“量體裁衣”，更加注重有效性。前述資深行業(yè)人士表示，近10年來，國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)由“基于規(guī)則”過渡到“基于風(fēng)險”，反洗錢工作不再是僅僅要求簡單適用具體規(guī)則，而是強調(diào)監(jiān)管機關(guān)和義務(wù)機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)了解洗錢風(fēng)險并根據(jù)洗錢風(fēng)險狀況配置資源和采取措施，這種“基于風(fēng)險”的工作要求不僅要體現(xiàn)在監(jiān)管領(lǐng)域，也貫穿反洗錢調(diào)查、執(zhí)法方面。
“當(dāng)前，虛擬資產(chǎn)、數(shù)字經(jīng)濟等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新通道與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博、地下錢莊等傳統(tǒng)上游犯罪疊加，進一步增加了相關(guān)洗錢活動的隱蔽性和復(fù)雜性，防范和打擊難度更大，對維護金融安全構(gòu)成挑戰(zhàn)。”業(yè)內(nèi)資深人士表示，反洗錢工作要求金融機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，做好對洗錢風(fēng)險的監(jiān)測、識別、評估、判斷，并采取必要的風(fēng)險管理措施，為金融體系編織一張“反洗錢安全網(wǎng)”。通過此次修訂反洗錢法，進一步確立“基于風(fēng)險”理念，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享機制，強化金融機構(gòu)反洗錢義務(wù)，可更好地發(fā)揮反洗錢在防范化解金融風(fēng)險中的作用。
明確洗錢風(fēng)險管理措施 注重保護公眾合法權(quán)益
業(yè)內(nèi)專家表示，新修訂的反洗錢法更加注重保護公眾合法權(quán)益，增加了很多平衡性規(guī)定，進一步明確了金融機構(gòu)采取洗錢風(fēng)險管理措施的條件，要求金融機構(gòu)不得采取與風(fēng)險明顯不匹配的措施。除非懷疑客戶涉嫌洗錢或者違法犯罪，金融機構(gòu)一般不會對沒有洗錢風(fēng)險的客戶采取風(fēng)險管理措施。所采取的措施也不同于簡單凍結(jié)賬戶，主要為限制性措施，不影響為客戶提供合法的資金交易和金融服務(wù)。
另外，新修訂的反洗錢法還專門設(shè)置了“異議處理機制”，當(dāng)客戶對金融機構(gòu)采取的洗錢風(fēng)險管理措施有異議時，可以直接向金融機構(gòu)提出。
多位專家表示，反洗錢的目的是打擊、預(yù)防洗錢活動，保障金融秩序和社會公共利益，維護公眾財產(chǎn)安全，并不會無端凍結(jié)正常賬戶，建議社會公眾要避免被網(wǎng)絡(luò)上一些不實信息所誤導(dǎo)，也不要出租出借買賣自己的身份證件、銀行賬戶，避免自己的證件和賬戶被犯罪分子用于違法犯罪活動。